"When Princess Europa was kidnapped by Zeus in bull’s disguise, her father, Agenor, King of Tyre, sent his sons in search of his lost daughter. One of them, Cadmon, sailed to Rhodes. In Delphi he asked the Oracle about his sister’s whereabouts. On that specific point Pythia, true to her habit, was evasive -but she obliged Cadmon with practical advice: "you won’t find her. Better get yourself a cow, follow it and push it forward, don’t allow it to rest; at the spot where it falls from exhaustion, build a town".
Zygmunt Bauman



diumenge, de març 06, 2011

Arquímedes y la política exterior europea

Publicado en El Europeo, 06.03.11

Más allá de todas las características del proceso histórico que estamos presenciando en el Mediterráneo, las revueltas han sido el bautismo de fuego para el Servicio Europeo de Acción Exterior. Mientras se vayan sucediendo durante los próximos meses los análisis sobre la reacción que ha tenido la Unión Europea, tal vez sea un momento oportuno para repasar y contextualizar las capacidades de las que dispone la incipiente diplomacia comunitaria.



El primer tipo de ‘recursos’ de los que podría hacer uso la UE son los de carácter militar y operacional, ya sean para mantener una tropas permanentes, bien para reaccionar delante de situaciones de emergencia, o para llevar a cabo misiones ad hoc. Las misiones ‘europeas’ que conocemos y que la UE ha ido implantando progresivamente desde los últimos 11 años son por ejemplo misiones ad hoc, pensadas para cumplir con unos objetivos específicos, delimitados y temporales. Las misiones Eufor Althea en Bosnia o más recientemente la misión Atalanta contra la piratería en el cuerno de África son misiones de este tipo. Son misiones con meses de gestación y un delicado y complejo proceso de aprobación.
En cuanto a los recursos de carácter permanente, estos han sido tradicionalmente inexistentes en el ámbito comunitario. El único instrumento que ha aparecido en los últimos 4 años es un sistema de turnos por el cual un battlegroup de únicamente 1.500 soldados está siempre en alerta. El empleo de dicho pequeño comando es de todas formas una hipótesis altamente improbable debido a que requiere una decisión unánime, una resolución de las Naciones Unidas… y sus estatutos legales le impiden actuar en misiones que no tengan fines marcadamente humanitarios. La falta de recursos permanentes, así como un contexto de crisis presupuestaria, es precisamente el motivo de la estrategia de pooling and sharing promovida durante los últimos meses por los ministros de Defensa. El objetivo no es otro que el de debatir sobre la posibilidad de poner en común ciertos recursos militares en Europa, con vistas a lograr “realizaciones tangibles” a finales de 2011.
Por último, tenemos los recursos operacionales para situaciones de crisis, donde se requiere una reacción rápida, flexible y contundente. La experiencia, sin embargo, así como algunos ejemplos recientes como la repatriación de ciudadanos europeos en Libia, han dado muestras suficientes que la UE, más que organizar y proponer un plan de operaciones, se limita a intercambiar información entre los diferentes cuerpos nacionales. En este sentido, el mando y la responsabilidad siguen en las mismas manos de siempre: la gestión de crisis es competencia de los Estados.

Las capacidades de la Unión a nivel internacional no se definen sólo a raíz de sus recursos militares y operacionales, sino también por las reglas a las que debe ceñirse en materia de política exterior. El artículo 24 del Tratado de la Unión Europea (Tratado de Lisboa#) ya nos avisa del carácter ‘especial’ con la que se decide la PESC en Europa, “sometida a unas reglas y procedimientos específicos”. El poder de orientación, planificación y decisión recae exclusivamente en el Consejo (Estados miembro) y toda decisión que esté relacionada con aspectos de Defensa o militares debe ser avalada por unanimidad (art.31, TUE). A diferencia de las otras políticas comunitarias, donde la Comisión y el Parlamento Europeo están acostumbrados a jugar un papel fundamental en el proceso de proposición y legislación, en el caso de la PESC esas dos instituciones deben limitarse a formular preguntas y recomendaciones (art.36 TUE). En cuanto a la Alta Representante, es la responsable de “ejecutar y dirigir” la PESC en nombre del Consejo (art.26 y 27 TUE). Dicho de otra manera, cualquier iniciativa en materia de política exterior está absolutamente condicionada por la voluntad de 27 Estados y la capacidad de liderazgo de la Alta Representante. Sistema además que por natura dificulta aquellas decisiones que requieran flexibilidad, adaptación y a menudo algún que otro desacuerdo.

El último grupo de recursos que debe ser mencionado al hablar de las capacidades de la política exterior comunitaria es el administrativo y presupuestario. En poco más de dos años, desde el nombramiento de Ashton como Alta Representante, el Servicio Europeo de Acción Exterior ha ido tomando forma en lo que respecta su organización administrativa. La casi totalidad de cargos han sido ya asignados (tarea que en un principio se temía podía paralizar el proceso) y el grueso de funcionarios que debían ser trasladados para trabajar en el nuevo Servicio Europeo Exterior han sido reorientados. A ello se añade la adquisición (no exenta de múltiples contratiempos) de un edificio ‘propio’ para el SEAE (The Capital), desde donde se coordinará, jerarquizará y aglutinará toda la actividad exterior de la Unión. A ello se van incorporando elementos más cotidianos, como la aprobación de un logo propio o la reconversión de antiguas representaciones en centros con verdadera capacidad operativa.
Frente a los avances administrativos, las capacidades presupuestarias son mucho más contrastadas. El presupuesto de la Unión para desarrollar en 2011 todas las actividades incluidas en el apartado La Unión Europea como actor global es de 7.100 millones de euros. Un total que equivale sólo al 6,2% del presupuesto total de la Unión, y que supone una disminución del 7,1% respecto al total destinado a ese apartado en 2010. A pesar de ser en teoría uno de los pilares de la Unión Europea venidera (o al menos así se quiso recalcar durante y después de la aprobación del Tratado de Lisboa), el gasto en política exterior sigue siendo infinitamente inferior a los gastos administrativos (8%), en materia de competitividad y cohesión (45%), o en relación a las ayudas y subvenciones (41%). Si el porcentaje ya es de por si bajo en relación al presupuesto global de la Unión, una comparación con otros actores internacionales es desalentador: Europa gasta en política exterior el 0,99% de lo que gasta Estados Unidos solamente en Defensa.
En conclusión, las capacidades operacionales, legales y administrativas de la Unión Europea en materia de política internacional están extremadamente alejadas de las expectativas que la sociedad civil deposita y exige del mundo comunitario. Las crisis internacionales, como la que estamos viviendo en el Mediterráneo, son la prueba de que el problema va más allá de las posibles insuficiencias que pueda tener Catherine Asthon. El problema es la distancia entre nuestras demandas políticas y los medios que nuestros propios representantes están dispuestos a invertir para hacerlas realidad. “Dadme un punto de apoyo y moveré el mundo”, decía Arquímedes para explicar el equilibrio de objetos de pesos diferentes. Dadme un punto de apoyo, y una palanca.